来源:中国排污许可  作者:竺效 王盛航

近日，环保部发布了《排污许可管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)，这是排污许可立法改革进程中一个重要的里程碑。作为第一部排污许可的规章，《管理办法》进一步明确和细化了排污单位和环境保护主管部门的法律责任，引起了各界的关注。本文是法学专家专门对《管理办法》明确的法律责任进行的梳理，重点解读了排污单位面临的各类法律责任和守法要点，供大家参考。

实施控制污染物排放许可制度，是我国改革固定污染源管理制度的核心工作，也是我国生态文明体制改革的重要内容。

排污许可是一种行政许可。根据行政许可法的规定，行政许可事项是指行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的事项。行政许可事项是具有法律效力的，违反行政许可事项要承担相应的法律责任。

但是总体来看，排污许可制在实施过程中还需要得到更多立法支持，以解决环境保护部门对违证排污行为的监管不到位，企事业单位违法违证排污应承担的责任得不到落实，导致排污许可证制度得不到充分实施等问题。

比如说，专门法规的缺失导致超标排放法律责任不足。虽然我国《环境保护法》《大气污染防治法》和《水污染防治法》对超标排污的法律责任作出了一系列较为严格的规定，但是由于没有专门的法规对其细化，导致污染物排放的法律责任还存在缺陷。我国现行法律只规定了超过污染物排放标准的法律责任，但是，在排污许可证制度实施过程中，还出现了一种特殊的情况，企事业单位排放的污染物没有超过国家以及地方污染物排放标准，但是超过了排污许可证载明的排放量。这种情况下企业是否属于超标排污，应该承担什么样的责任还不够明晰。

排污许可制度是一项基本的环境管理制度，为了进一步完善排污许可违法责任体系，在《实施方案》和《暂行规定》的基础上进一步完善排污许可制度，环境保护部于2018年1月颁布了《排污许可管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)。 《管理办法》不仅能够进一步推动排污许可制度的实施，也完善了排污许可违法责任的内容体系。

1 无证排污的法律责任

持证排污是对排污企业的基本要求，无证排污是严重的环境违法行为。根据《管理办法》的规定，对于无排污许可证或者违反排污许可证规定的排污行为，环保部门将及时进行处罚，对于已受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正，阻挠复查的企业，环保部门还可以对其进行按日连续处罚;同时企业相关责任人将受到行政拘留处罚。

《管理办法》还具体列举了无证排污的几种情形，有助于一线执法人员的研判。包括：一是排污企业依法应当申请排污许可证未申请或申请后未取得排污许可证排放污染物的;二是排污许可证有效期届满后未申请或申请后未经原核发部门许可排放污染物的;三是被依法撤销排污许可证后仍排放污染物的;四是法律法规中规定的其他情形。

2 违证排污的法律责任

根据《管理办法》的相关规定，排污单位排放污染物有违反排污许可证行为的，应由县级以上人民政府环境保护主管部门根据《环境保护法》等法规的规定，责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

值得注意的是，根据《管理办法》的规定，违证排污的类型不仅包括超过排放标准或者超过重点大气污染物、重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物、大气污染物，还包括以下形式：一是通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物;二是利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物;三是其他违反排污许可证规定排放污染物的。

3 违反信息公开义务的法律责任

根据《环境保护法》和《企业事业单位环境信息公开办法》等法律规定的规定，企事业单位应当向社会公众公开环境信息，信息内容应当真实，不能弄虚作假。

为了进一步规范排污企业的信息公开工作，《管理办法》对排污许可的信息公开作出了具体的规定，分为两个方面。一是申请前的信息公开。排污单位应当在申请排污许可证之前向公众公开其承诺书、排污许可证申请表及其附件等内容。二是申请后的信息公开。排污单位应该向社会公众公开其排污信息，扩大与公众沟通的渠道。排污单位未在规定时限内、未按照规定的方式、未公开应当公开的信息、公开的信息不真实的，环境保护主管部门可以责令其公开，依法处以罚款，并予以公告。根据《企业事业单位环境信息公开办法》的规定，还可以对违法企业处以三万元以下的罚款。

4 违反自行监测的法律责任

监测数据是环境保部行政主管部门对排污单位进行管理的直接依据。排污许可制度要求排污单位自行监测，并设置和维护监测设备。排污单位要对监测结果的真实性、准确性、完整性负责。

排污单位未按照许可证要求自行监测的，环境保护主管部门可以责令其改正，并处二万元以上二十万元以下的罚款;排污单位拒不改正的，环境保护主管部门可责令其停产整治。

根据《管理办法》的规定，违反自行监测的行为包括以下两种：一是未按照规定对所排放的工业废气和有毒有害大气污染物、水污染物进行监测，或者未保存原始监测记录的;二是未按照规定安装大气污染物、水污染物自动监测设备，或者未按照规定与环境保护主管部门的监控设备联网，或者未保证监测设备正常运行的。另外，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号)的规定，排污单位提供虚假监测数据或者篡改监测数据构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

5 其他相关法律责任

《管理办法》也明确了环境保护主管部门及其工作人员的法律责任。环境保护主管部门及其工作人员在排污许可证受理、核发及监管执法中未按照规定受理、核发排污许可证或者监督不力的，应当受到行政处分;构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。

此外，排污单位在申请、变更、延期排污许可证时，应当保证申请材料的真实性。根据《管理办法》的规定，排污单位隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，核发环保部门不予受理或者不予行政许可，并给予警告。排污许可证发生遗失、损毁的，排污单位应当在三十个工作日内向原核发环保部门申请补领排污许可证，未及时补办排污许可证的，由核发环保部门责令改正。

习近平同志在十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。《管理办法》的实施，是生态文明体制改革的重要组成部分，也回应了十九大报告提出的强化排污者责任的要求。《管理办法》从不同角度、不同层面构成了一个更严密的污染物排放法律责任体系。但其效果还需要实践的进一步检验，其对违法行为的惩戒力度和威慑效果还需要上位法进一步予以加强，期盼在总结《管理办法》立法和实施中的经验，国务院尽快研究制定《排污许可管理条例》。

(作者单位：中国人民大学法学院)